Europejski filar praw socjalnych z perspektywy Polski

2017-11-30 08:29:00

Czym jest Filar Praw Socjalnych, który 17 listopada 2017 r. został uroczyście proklamowany przez przywódców UE w Göteborgu? Jaki będzie miał wpływ na systemy socjalne krajów wspólnoty oraz rynki pracy? W artykule z cyklu "Europa okiem eksperta" dr Łukasz Sienkiewicz* analizuje wybrane elementy filaru, które już funkcjonują w polskiej rzeczywistości prawnej i ekonomicznej.

Podczas Szczytu Społecznego na rzecz Sprawiedliwego Zatrudnienia i Wzrostu Gospodarczego w Göteborgu dnia 17.11.2017 r. przywódcy UE ogłosili utworzenie Europejskiego filaru praw socjalnych. Jego powstanie zostało zapowiedziane przez przewodniczącego Komisji Europejskiej Jean-Claude Junckera w orędziu o stanie Unii (2015 r.). Założenia filaru przedstawiono w kwietniu 2017 r., w ramach pakietu socjalnego. Wśród elementów pakietu z 26 kwietnia 2017 r. wymienić można m.in. Komunikat wiodący, Zalecenie Komisji obejmujące 20 zasad filaru oraz krótką kartę informacyjną na temat każdej zasady, projekt wspólnej proklamacji Parlamentu, Rady i Komisji.

Zgodnie z założeniami wprowadzenie filara praw socjalnych wynika z obserwowanych zmian w otoczeniu społeczno-gospodarczym, w tym w odniesieniu do rynku pracy. Zmiany te wymagają podjęcia stosownych działań, które w przedstawionych dokumentach wykraczają poza zakres obecnych rozwiązań o charakterze legislacyjnym (dyrektywy) i poza legislacyjnym (zalecenia, rekomendacje, inne inicjatywy). Celem filaru jest więc sformułowanie pewnych kluczowych zasad, które będą wspierać sprawnie działające i sprawiedliwe rynki pracy oraz systemy bezpieczeństwa socjalnego. Warto jednak zauważyć, że filar nie ma zastępować obecnego dorobku w zakresie praw socjalnych, a raczej ma stanowić ich rozwinięcie i uzupełnienie.

Według dokumentów KE, filar będzie stanowić „referencyjne ramy dla odgórnej konwergencji”. Ma więc być narzędziem, które pozwoli – poprzez wyznaczanie określonych „standardów” na monitorowanie polityki społecznej oraz polityki zatrudnienia, zakresu i głębokości wprowadzanych reform na szczeblu poszczególnych krajów przystępujących do filara. Ważnym założeniem jest również pogłębienie konwergencji – przede wszystkim w strefie euro – gdzie filar w założeniach ma mieć charakter obligatoryjny. W przypadku innych krajów członkowskich UE, przystąpienie do filara oparte będzie na zasadzie dobrowolności.

Struktura projektu opiera się na trzech głównych osiach: równość szans i dostęp do zatrudnienia, sprawiedliwe warunki pracy oraz odpowiednia i zrównoważona ochrona socjalna. W ramach tych trzech bloków wyodrębniono 20 zasad i praw objętych filarem:

  1. Równość szans i dostęp do zatrudnienia, w tym:
  • Kształcenie, szkolenia i uczenie się przez całe życie,
  • Równouprawnienie płci,
  • Równość szans,
  • Aktywne wsparcie na rzecz zatrudnienia.
  1. Sprawiedliwe warunki pracy, w tym:
  • Bezpieczne i elastyczne zatrudnienie,
  • Wynagrodzenie,
  • Informacje na temat warunków pracy i ochrony w przypadku zwolnienia,
  • Dialog społeczny i zaangażowanie pracowników,
  • Równowaga między życiem zawodowym a prywatnym,
  • Zdrowe, bezpieczne i dostosowane środowisko pracy.

3. Odpowiednia i zrównoważona ochrona socjalna, w tym:

  • Opieka nad dziećmi i wsparcie na rzecz dzieci,
  • Ochrona socjalna,
  • Świadczenia dla bezrobotnych,
  • Minimalny dochód,
  • Dochód osób starszych i emerytury,
  • Opieka zdrowotna,
  • Integracja osób niepełnosprawnych,
  • Opieka długoterminowa,
  • Mieszkania i pomoc dla bezdomnych,
  • Dostęp do podstawowych usług.

Powyższe zasady mają swoje źródło w istniejących (przynajmniej w części krajów UE) praw socjalnych, które istnieją już w unijnych i krajowych źródłach prawa. Ich celem nie jest więc tworzenie całkiem nowych rozwiązań, a raczej uszczegółowienie sposobów ich realizacji. Należy bowiem pamiętać, że praktycznie w przypadku każdej z zasad istnieją znaczące różnice pomiędzy państwami – członkami UE. W związku z tym wdrożenie filara może budzić obawy przed wprowadzaniem ujednoliconych rozwiązań – które będą niosły ze sobą konsekwencje natury nie tylko prawnej, ale także finansowej. Zgodnie z deklaracjami przedstawicieli UE, powtarzanymi w dokumentach i procesie konsultacji projektu, „koncepcja filaru, ani też debata prowadząca do jego utworzenia, nie powinna służyć zamaskowaniu tych różnic i napięć, ale ich ujawnieniu i przeanalizowaniu z nowej perspektywy, uwzględniającej zmiany realiów świata pracy i odmienne sytuacje państw członkowskich”. Zgodnie z tą koncepcją, filar powinien przyczynić się do modernizacji, rozszerzenia i pogłębienia praw socjalnych (w pracy i w życiu społecznym) oraz upowszechnienie praktyk przynoszących korzyści obywatelom, przedsiębiorstwom i całemu społeczeństwu.

Jeżeli jednak celem wprowadzenia filaru jest pogłębienie (i przyspieszenie) procesu konwergencji, warto przyjrzeć się jego użyteczności i potencjalnym konsekwencjom na przykładzie jednej z wyróżnionych zasad. Za przykład posłuży równowaga między życiem zawodowym i prywatnym.

Uwzględnienie w filarze zasady dotyczącej równouprawnienia płci i równowagi między życiem zawodowym a prywatnym, wynika z obserwowanych różnic w traktowaniu kobiet i mężczyzn na rynku pracy i w edukacji. Według dokumentacji uzasadniającej wprowadzenie filara „na zatrudnienie kobiet pozytywny wpływ ma także – jak wykazano – korzystanie w równiejszym stopniu z uregulowań gwarantujących równowagę między życiem zawodowym a prywatnym wobec osób obu płci”. W filarze za kluczowe perspektywy uznano więc: dostęp do odpowiednich urlopów, elastyczność warunków pracy oraz ochronę przed zwolnieniem/ dyskryminacją. W związku z powyższym w ramach pierwszych inicjatyw dotyczących równowagi między życiem zawodowym a prywatnym filar wymienia następujące środki ustawodawcze:

  • Urlop ojcowski: 10 dni roboczych, kompensowany na poziomie świadczenia z tytułu choroby,
  • Urlop rodzicielski: 4 miesiące, bez możliwości przeniesienia między rodzicami, kompensowany na poziomie świadczenia z tytułu choroby, elastyczne wykorzystanie, do czasu ukończenia przez dziecko 12 lat,
  • Urlop opiekuńczy: 5 dni roboczych w roku na pracownika na opiekę nad dzieckiem lub zależnym krewnym, kompensowany na poziomie świadczenia z tytułu choroby,
  • Elastyczne warunki pracy: prawo rodziców dzieci do 12-go roku życia lub opiekunów do elastycznych warunków pracy,
  • Ochrona przed zwolnieniem/przeciwdziałanie dyskryminacji: w odniesieniu do urlopów i elastycznych warunków pracy.

W odniesieniu do urlopów za kluczowe uznano zrównanie w prawach wszystkich osób pełniących obowiązki opiekuńcze. W związku z tym podkreśla się, iż zasada ta wykracza poza dotychczasowy dorobek prawny, gdyż przyznane zostaną prawa wszystkim osobom zatrudnionym pełniącym obowiązki opiekuńcze. Zasada ta będzie miała zastosowanie także do tych zatrudnionych, którzy nie są rodzicami ale mają inne obowiązki opiekuńcze – wobec osób starszych czy niepełnosprawnych członków rodzin. Ponadto, w odniesieniu do równouprawnienia płci w filarze za punkt ciężkości przyjęto zapewnienie równego dostępu do urlopów kobietom i mężczyznom. Jak podkreślono, „należy zachęcać do zrównoważonego stosowania przez mężczyzn i kobiety takich urlopów, np. dostosowując poziom wynagrodzenia lub warunki związane z elastycznością i brakiem możliwości przenoszenia”. Dodatkowo, w filarze przyznaje się prawo do elastycznej organizacji pracy, takiej jak telepraca, dostosowanie harmonogramu pracy lub przejścia z zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy na zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak zauważono, obecnie prawo to istnieje w prawodawstwie unijnym wyłącznie w przypadku powrotu pracownika do pracy po urlopie rodzicielskim. Poza powyżej wymienionymi działaniami, UE będzie wspierać państwa członkowskie w:

  • wdrażaniu rozwiązań umożliwiających zapewnienia dostępnych (w tym finansowo) i wysokiej jakości usług opiekuńczych,
  • redukowaniu podatkowych i związanych z systemem świadczeń czynników zniechęcających kobiety do pracy.

Znaczenie filaru w budowaniu równowagi praca-życie w Polce

Zagadnienia dotyczące równowagi między życiem zawodowym i prywatnym dopiero od niedawna budzą zainteresowanie badaczy oraz decydentów w Polsce. Tymczasem problemy wynikające z niemożliwości pogodzenia życia zawodowego i prywatnego, czy związane z podziałem obowiązków domowych są coraz powszechniejsze. Jak wynika z badań zrealizowanych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych z takimi problemami boryka się wiele polskich pracownic i pracowników. 79 proc. badanych uważa, że za dużo czasu poświęca na pracę, ponad połowa (56 proc.) deklaruje, że dopasowanie czasu pracy do obowiązków rodzinnych nastręcza im trudności, zaś 43,7 proc. ma problemy z jego dopasowaniem do opieki nad dziećmi, a 33,2 proc. nad starszymi członkami rodziny (Głogosz 2011, s. 104). Można więc założyć, iż problemy związane z godzeniem obowiązków zawodowych i rodzinnych występują w Polsce równie często jak w innych krajach UE. Warto jednak zadać sobie pytanie, czy kluczowym problemem związanym z godzeniem obowiązków rodzinnych i zawodowych jest brak stosownych rozwiązań prawnych – szczególnie w odniesieniu do urlopów specjalnych?

Wydaje się, iż akty prawne dotyczące zwłaszcza rodziców małych dzieci, wprowadzone w ostatnich latach są w dużym stopniu ułatwieniem w godzeniu życia zawodowego i rodzinnego. Należy wśród nich wymienić wprowadzenie urlopu ojcowskiego oraz rodzicielskiego, którym mama i tata mogą się dzielić według własnych potrzeb. Kolejnym rozwiązaniem jest możliwość ograniczenia etatu np. po powrocie z urlopu macierzyńskiego czy rodzicielskiego oraz możliwość korzystania z przerw na karmienie. Jak wynika z badań w ponad połowie firm (55-60 proc.) stosowanie tych dwóch ostatnich form wspierania pracowników jest traktowane jako naturalne, rodzice mogą z nich bez problemów korzystać (Badanie jakościowe…, 2009 s. 38). Wydaje się więc, iż to nie sam brak legislacji jest kluczowym problemem w odniesieniu do specyfiki polskiego rynku pracy (poza wyjątkami nakreślonymi poniżej). Istnieje jednak szereg innych barier, wpływających na WLB (work-life balance), które można wiązać z uwarunkowaniami społecznymi, kulturowymi i systemowymi, występującymi w Polsce (chociaż jak należy mniemać – nie tylko dla niej specyficznymi). Poniżej nakreślono kilka z nich.

  1. Nierównomierne rozłożenie obowiązków rodzinnych i stereotypizacja ról

Najważniejszym problemem zapewnienia równowagi praca-życie w odniesieniu do Polski jest zapewnienie należytej opieki nad osobami zależnymi w rodzinie (dziećmi, osobami niepełnosprawnymi i starszymi). W polskim społeczeństwie główny ciężar tej opieki ponoszą kobiety, co nierzadko prowadzi do ich wypchnięcia z rynku pracy. Wynika to z faktu, iż mimo wzrostu egalitaryzmu w podziale obowiązków domowych wciąż jeszcze bardziej obciążone są nimi kobiety. Jak wynika z badań CBOS w polskich rodzinach tylko do nich należy prasowanie (82 proc. wskazań respondentów), pranie (81 proc.), przygotowywanie posiłków (67 proc.), zmywanie naczyń (58 proc.), rutynowe sprzątanie (58 proc.) i gruntowne porządki (54 proc.) (O roli kobiet w rodzinie, 2013, s.1) Wydaje się zatem, że kobietom godzenie ról zawodowych i rodzinnych może dostarczać szczególnych trudności. Badania Rzecznika Praw Obywatelskich (2015) potwierdziły, że odpowiedzialnością za opiekę nad dziećmi i pracę w domu obarczane są przede wszystkim kobiety, zaś ojcowie raczej okazjonalnie angażują się w opiekę nad dzieckiem i obowiązki domowe.

Rodzice godzący pracę zawodową oraz rolę rodzica najczęściej jako główną trudność wskazywali zorganizowanie opieki nad dziećmi w czasie pracy (RPO 2015, str. 33). Specyficznym problemem związanym z równowagą praca-życie w Polsce jest niedostateczna opieka instytucjonalna nad dziećmi. Ze względu na obowiązki opiekuńcze, pomimo rosnącego współczynnika aktywności zawodowej kobiet w ostatnich latach, wciąż zaobserwować można duże rozbieżności pomiędzy mężczyznami i kobietami. Odpływu kobiet z rynku pracy można by uniknąć dzięki upowszechnieniu opieki instytucjonalnej nad dziećmi i osobami starszymi. Jednak mimo, iż tego typu placówek w Polsce w ostatnich latach przybywa (poprzez działania realizowane w ramach Programu Maluch oraz inicjatywę samorządów), to nadal jest to jedynie kropla w morzu potrzeb. Na przykład odsetek najmłodszych dzieci poniżej 3 r.ż. objętych opieką instytucjonalną wynosił w roku 2014 zaledwie 7,1 proc. (Sprawozdanie Rady Ministrów… 2015, s. 35). Ograniczona dostępność publicznych żłobków oraz przedszkoli powoduje, że rodzice są zmuszeni korzystać z przedszkoli i żłobków prywatnych lub organizować nieformalną opiekę nad dzieckiem (RPO 2015, str. 34).

Jednym z powodów nierównomiernego obciążenia obowiązkami rodzinnymi są również istniejące stereotypy dotyczące podziału ról. Często przytaczanymi przykładami z systemu edukacji jest stereotypowe przedstawienie ról zawodowych w podziale na zawody „kobiece” i „męskie”. Stereotypy te widać jednak także w zakresie korzystania z dostępnych świadczeń – w tym urlopów. Pomimo tego, iż ojcowie coraz częściej decydują się na korzystanie z dwutygodniowego urlopu ojcowskiego, to wykorzystanie innych dostępnych form urlopów (6-tygodniowych dodatkowych urlopów macierzyńskich, 26-tygodniowych urlopów rodzicielskich czy urlopu wychowawczego), mimo ich wprowadzenia w 2013 roku, wciąż należy do rzadkości (RPO 2015, Str. 60.). Wniosek ten pokrywa się ze statystykami ZUS, według których bardzo niewielki odsetek osób (poniżej 2 proc.) korzystających z urlopów rodzicielskich stanowią ojcowie. Jak zauważono w raporcie RPO (2015, str. 27), poza czynnikami o charakterze ekonomicznym („nieopłacalność” takich rozwiązań, wynikająca ze statystycznie wyższych zarobków mężczyzn), najważniejszym czynnikiem utrudniającym z korzystania z urlopów przez ojców są istniejące stereotypy dotyczące roli ojca, rozpowszechnione zarówno wśród matek, ojców, jak i części pracodawców.

  1. Zróżnicowanie ochrony (i WLB) osób na umowach „kodeksowych” i cywilno-prawnych

Jedną z grup pracowników borykających się z dostępem do wielu różnorodnych udogodnień funkcjonujących w firmach (w tym w zakresie WLB) są osoby zatrudnione w ramach umów innych niż umowa o pracę. Najczęściej, jak wynika z analiz GUS są to umowy cywilno-prawne. W Polsce osób w taki sposób współpracujących z firmami systematycznie przybywa w ostatnich latach, a dla wielu z nich jest to praca główna. Dla zdecydowanej większości (80,2 proc.) tej zbiorowości fakt wykonywania pracy na takich zasadach nie był wynikiem ich wyboru, a został im narzucony (Pracujący… 2016 s.3-4). Dla osób świadczących pracę w ramach umów cywilno-prawnych główną troską jest brak stabilności zatrudnienia i związana z nim niemożność planowania swojej przyszłości. W związku z brakiem jasno określonych godzin pracy czy – nierzadko – także jej zakresu niemniejszym wyzwaniem staje się w przypadku takich form zatrudnienia utrzymanie równowagi pomiędzy pracą a obowiązkami rodzinnymi. W tym zakresie takie jak „elastyczne zatrudnienia” czy „elastyczny czas pracy” odbiegają znaczeniowo i faktycznie od intencji filara, ponieważ w takich przypadkach pożądana przez pracowników jest raczej większa stabilność i pełnia praw socjalnych. Respondentki badanie przez RPO, zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych przyznawały, że ich sytuacja jest o tyle trudna, iż nie mają żadnych gwarancji dotyczących zatrudnienia, nie mogą korzystać z urlopów wypoczynkowych i rodzicielskich ani ze zwolnień – w ich przypadku każda taka przerwa w pracy oznacza brak dochodów (RPO 2015, str. 24).

Dodatkowo, istotnym czynnikiem, który ma wpływ na ograniczenie w korzystaniu przez ojców z urlopów (macierzyńskiego czy rodzicielskiego) jest nierówne traktowanie ojców i matek w zakresie przysługujących urlopów na opiekę nad dzieckiem. Wynika to z faktu, iż urlop zawsze rozpoczyna matka, a ojciec może wziąć urlop (macierzyński, macierzyński dodatkowy i rodzicielski) w drugiej kolejności – co jest dodatkowo ograniczone uprawnieniami matki aby wziąć taki urlop. W związku z tym prawo do urlopu ojca nie przysługuje, gdy matka dziecka nie jest objęta ubezpieczeniem społecznym w razie choroby i macierzyństwa, a więc nie przysługują jej uprawnienia związane z podjęciem opieki nad dzieckiem (RPO 2015, str. 31).

  1. „Minimalizm” w wykorzystaniu dostępnych rozwiązań prawnych

Działania i oczekiwania pracodawców (a co za tym idzie – również pracowników) w zakresie korzystania z dostępnych rozwiązań poprawiających równowagę praca-życie cechuje często swoisty „minimalizm”. Ograniczają się oni bowiem do rozwiązań ustawowych – najczęściej związanych z udzielaniem podstawowego i dodatkowego urlopu macierzyńskiego. W efekcie matki uczestniczące w badaniu korzystają tylko z części uprawnień, wykorzystując najczęściej podstawowy (20 tygodni) i dodatkowy urlop macierzyński (dodatkowe 6 tygodni), rzadziej natomiast deklarują korzystanie z urlopu rodzicielskiego, a sporadycznie z urlopu wychowawczego (RPO 2015, str.21). W opinii matek badanych przez RPO, pracodawcy są negatywnie nastawieni do korzystania z udogodnień gwarantowanych przez prawo, np. z możliwości obniżenia wymiaru etatu połączonego z gwarancją zatrudnienia przez 12 miesięcy, korzystania z urlopu wychowawczego, czy obniżonego czasu pracy z powodu karmienia dziecka (RPO 2015, str. 37). Kobiety nie decydują się na korzystanie z dłuższych urlopów – rodzicielskiego, a zwłaszcza wychowawczego – najczęściej z powodów ekonomicznych, ale także z obawy o zachowanie dotychczasowego miejsca pracy (RPO 2015, str. 21).

W firmach sporadycznie wprowadzane są udogodnienia służące uelastycznieniu czasu i organizacji pracy np. telepraca czy praca w domu. Ponadto w tych firmach, które podejmują działania związane z W-LB ich odbiorcami nieczęsto bywa ogół zatrudnionych, a raczej tylko wybrane grupy. Tymczasem wprowadzenie skutecznej strategii czy programu godzenia życia zawodowego i rodzinnego wymaga zastosowania zróżnicowanych form wsparcia. Można wśród nich wymienić: pomoc w ramach opieki nad małymi dziećmi i osobami starszymi; adaptację do pracy; pomoc i doradztwo personalne; urlopy i dłuższe zwolnienia; elastyczność czasu i miejsca pracy; inne korzyści materialne poza wynagrodzeniem np. świadczenia dodatkowe (Mianowski 2011 s. 121). Obecnie, jak wynika z badań, znaczna część firm stosuje w tym zakresie jedynie rozwiązania doraźne, świadcząc pracownikom pomoc indywidualną w razie pojawiających się potrzeb (Głogosz 2011 s. 109). Ponad połowa pracowników korzystających z jakiejkolwiek formy wsparcia w zakresie W-LB oczekuje rozszerzenia przez pracodawcę jego zakresu (Głogosz 2011 s. 108). Szczególnie zależy im na zwiększeniu pomocy finansowej (np. zasiłków), uelastycznieniu czasu pracy z uwzględnieniem potrzeb pracowników (ruchomy lub zadaniowy czas pracy, praca w domu, telepraca etc.) oraz - niemal niestosowanej przez pracodawców - pomocy w opiece nad dziećmi. W praktyce jednak, jak wynika z badań RPO najczęściej strategię godzenia ról rodzinnych i zawodowych młodych rodziców – obejmującą formalne i nieformalne rodzaje działań, wykraczających poza przewidziane w Kodeksie pracy - wdrażali pracodawcy zatrudniający dużą liczbę osób (RPO 2015, str. 43).

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania zasadnym postulatem wydaje się podjęcie działań służących popularyzacji wśród pracodawców wiedzy z zakresu godzenia ról zawodowych i rodzinnych oraz zachęcanie ich do wdrożenia spójnego programu działań z tego zakresu. W tym nurcie działań mieści się m.in. upowszechnienie tzw. dobrych praktyk mogących posłużyć pracodawcom za inspirację i wzór do naśladowania. Jednym z przykładów takich działań jest projekt „Rodzina i praca – to się opłaca”, realizowany przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w ramach programy Prawa, Równość i Obywatelstwo (2014-2020). W ramach projektu przeprowadzono badania i mające na celu przybliżenie pracodawcom i pracownikom wiedzy na temat elastycznych form zatrudnienia, stworzenia klimatu sprzyjającego rodzinie, w tym przede wszystkim w zakresie zwiększenia wykorzystania instrumentów ułatwiających godzenie ról zawodowych i rodzinnych. Praktycznym efektem projektu było między innymi opracowanie katalogu narzędzi godzenia ról zawodowych i rodzinnych, podzielonych ze względu na wielkość firmy, koszt wdrożenia, czy charakter pracy (dostępny na: https://rodzinaipraca.gov.pl/narzedzia-godzenia-rol/ (link is external)).

Podsumowując powyższe rozważania należy więc wnioskować, iż działania związane z filarem będą postrzegane jako korzystne z perspektywy danego kraju członkowskiego wtedy, gdy będą uwzględniały rzeczywiste zróżnicowanie sytuacji poszczególnych krajów, nie tylko w odniesieniu do kluczowych wskaźników rynku pracy, ale także szeroko rozumianego systemu wsparcia socjalnego, oraz uwarunkowań społeczno-kulturowych. Uwarunkowania te decydują bowiem o skuteczności wdrażanych rozwiązań.

 

*Dr Łukasz Sienkiewicz - absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, doktor nauk ekonomicznych w zakresie zarządzania. Prezes zarządu Instytutu Analiz Rynku Pracy oraz adiunkt w Instytucie Kapitału Ludzkiego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Specjalizuje się w problematyce kapitału ludzkiego oraz rynku pracy. Autor i współautor ponad 80 recenzowanych publikacji naukowych oraz ponad 80 ekspertyz dla Komisji Europejskiej i praktyki gospodarczej.